บางประเทศดันเศรษฐกิจด้วยวิธียอมเป็น ‘หนี้สาธารณะ’ เพิ่ม แล้วไทยทำได้มั้ย?

หนี้สาธารณะ คือยอดเงินกู้ยืมทั้งหมดของรัฐบาลเพื่อเอาไปใช้ในการพัฒนาและทำสิ่งต่างๆ ในประเทศ

เมื่อยืมเงินมาแล้วรัฐบาลต้องจ่ายคืนทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย ซึ่งเงินที่รัฐบาลจะเอามาจ่ายคืนก็มาจากภาษีที่ประชาชนช่วยกันจ่าย หรือรายได้อื่นๆ ของรัฐบาล

ทำไมเราต้องสนใจเรื่องนี้?

ถ้ารัฐบาลยืมมากเกินไป แล้วไม่มีเงินมาจ่ายคืนก็จะเกิดปัญหา เช่น เงินไม่พอพัฒนาประเทศ แต่ถ้าใช้หนี้อย่างมีแผนที่ดีก็จะสามารถสร้างสิ่งดีๆ ให้ประชาชนและประเทศได้มากขึ้น

ทีนี้เรามาดูกันว่าจบปี 2567 หนี้สาธารณะของประเทศไทยอยู่ที่ประมาณ 63.92% ของ GDP ซึ่งยังอยู่ในกรอบวินัยการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 70% ของ GDP

ตัวเลขที่ไม่เกินนี้และยังอยู่ในกรอบ ทำให้มีแนวคิดเสนอแบบไม่กลัววงแตกของ ‘อาทิตย์ นันทวิยา’ ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร บมจ. เอสซีบีเอกซ์ (SCBX) ที่เสนอให้ขยายเพดานหนี้สาธารณะของไทยให้เกิน 70% ‘ชั่วคราว’ เพื่อช่วย ‘กระตุ้นเศรษฐกิจ’ พูดง่ายๆ คือ อนุญาตให้ ‘เพิ่มหนี้’ ได้

น่าสนใจว่า’พิชัย ชุณหวชิร’ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คลัง ออกมาบอกว่า ส่วนตัว ‘เห็นด้วย’ แต่การขยายเพดานหนี้ต้องมาพิจารณาว่าจะบริหารจัดการการใช้เงินอย่างไร ต้องดูเรื่องของการจัดทำงบประมาณ และดูว่าสามารถจัดเก็บภาษีได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรมหรือไม่ จากนั้นจึงค่อยไปคิดถึงเรื่องการขยายเพดานหนี้

“หากทำเรื่องดังกล่าวแล้วและเศรษฐกิจเติบโตขึ้น อาจจะไม่จำเป็นต้องขยายเพดานหนี้สาธารณะก็ได้ ดังนั้นจึงยังไม่ถึงเวลาที่จะตอบในเรื่องนี้”

จบประเด็นข้อเสนอล่อแหลม แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่ามีบรรดาบิ๊กธุรกิจ และเจ้าสัวภาคเอกชนใหญ่ๆ ต่างเคยแสดงความเห็นเรื่องนี้ตามวงคุยส่วนตัว ตามโต๊ะกินข้าวถึงเรื่อง ‘ขยายเพดานหนี้สาธารณะ’ มาพักใหญ่แล้ว

[ ไทยถึงเวลาขยายเพดาหนี้หนี้สาธารณะแล้วจริงหรือ? ]

ถ้าเราดูตัวเลขจบปีหนี้สาธารณะของประเทศไทยจนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2567 หนี้สาธารณะคงค้างของประเทศไทยอยู่ที่ 11.85 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 63.92% ของ GDP

โดยโครงสร้างหนี้แบ่งออกเป็น

หนี้รัฐบาล: 10.51 ล้านล้านบาท (ราว 88.7% ของหนี้ทั้งหมด)
หนี้รัฐวิสาหกิจ: 1.05 ล้านล้านบาท (ราว 8.9%)
หนี้รัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลค้ำประกัน: 0.17 ล้านล้านบาท (ราว 1.4%)
หนี้หน่วยงานของรัฐอื่นๆ: 0.11 ล้านล้านบาท (ราว 0.9%)

ทีนี้มาดูเปรียบเทียบหนี้สาธารณะไทยย้อนหลัง 10 ปี
(ตัวเลขคิดเป็น % ของ GDP)

ปี หนี้สาธารณะ (% GDP)
2557 42.1% 5.57 ล้านล้าน
2558 43.5% 6.11 ล้านล้าน
2559 44.3% 6.42 ล้านล้าน
2560 41.9% 6.64 ล้านล้าน
2561 41.6% 6.92 ล้านล้าน
2562 41.1% 7.05 ล้านล้าน
2563 49.4% 8.13 ล้านล้าน
2564 58.6% 9.64 ล้านล้าน
2565 60.3% 10.49 ล้านล้าน
2566 61.8% 11.32 ล้านล้าน
2567 63.9% 11.85 ล้านล้าน

จะเห็นว่าหนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะตั้งแต่ปี 2563 เป็นต้นมา เนื่องจาก การกู้เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจช่วงโควิด-19 ซึ่งส่งผลให้หนี้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

มีการแสดงความเห็นจากทาง KKP Research เตือนว่าหนี้สาธารณะไทยอาจพุ่งทะลุเพเดาน 70% ภายในอีก 2 ปีข้างหน้า (2570) ถ้าเป็นอย่างนั้นก็คือการสะท้อนวินัยทางการคลังอ่อนแอ?

[ เหตุผลที่ทำให้หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มสูงขึ้น ]

หลักๆ มาจากการขาดดุลงบประมาณต่อเนื่อง (ไม่ต่ำกว่า 20 ปี) หรือแปลว่ารายได้จากภาษีไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายภาครัฐ ทำให้รัฐบาลต้องกู้เงินเพิ่มเติมทุกปี

ซึ่งถ้าย้อนดูสถิติโดยเฉลี่ยประเทศไทยมีงบประมาณขาดดุลราวปีละ 600,000-700,000 ล้านบาท

มีสัดส่วนรายได้จากภาษีของ GDP อยู่ที่ประมาณ 14-15% ซึ่งต่ำกว่าหลายประเทศ เช่น มาเลเซีย 16-17% สิงคโปร์ 18-20%)

นอกจากนี้ยังมีเรื่องค่าใช้จ่ายภาครัฐสูง โดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานและนโยบายสวัสดิการ รวมทั้งโครงการลงทุนขนาดใหญ่ เช่น โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม รถไฟความเร็วสูง ระบบขนส่งมวลชน ทำให้ต้องใช้เงินลงทุนสูง รวมไปถึงโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ เช่น มาตรการคนละครึ่ง เราชนะ และดิจิทัลวอลเล็ต เป็นต้น

[ แล้วถ้าขยายเพดานหนี้ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้จริง? ]

หนี้สาธารณะเป็นปัจจัยสำคัญที่รัฐบาลทั่วโลกใช้เพื่อพิจารณาในการบริหารเศรษฐกิจ จะเห็นว่าในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา หลายประเทศเผชิญกับภาวะหนี้ที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจหลังโควิด-19 และการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานหลักที่ต้องใช้เงินกู้จำนวนมาก

ซึ่งการขยายเพดานหนี้เป็นหนึ่งในเครื่องมือที่รัฐบาลใช้เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการกู้ยืมเงิน เพื่อนำมาใช้จ่ายในการพัฒนาเศรษฐกิจและบริหารประเทศ แต่ผลลัพธ์ขึ้นอยู่กับว่า เงินที่กู้มาใช้ถูกนำไปใช้ในทางที่ก่อให้เกิดประสิทธิภาพหรือไม่

โดยทั่วไป การขยายเพดานหนี้สามารถช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้ หากเงินกู้ถูกนำไปใช้ในโครงการที่ช่วยเพิ่มผลิตภาพทางเศรษฐกิจ เช่นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน รถไฟ สนามบิน การเพิ่มงบประมาณด้านสวัสดิการและกระตุ้นการบริโภค การอุดหนุนภาคเอกชนหรือการลงทุนในอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพ

อย่างไรก็ตาม หาก เงินที่กู้มาถูกใช้ในลักษณะที่ไม่เกิดการเติบโตในระยะยาว เช่น ใช้เพื่อชำระหนี้เดิม หรือใช้จ่ายแบบไม่ก่อให้เกิดผลผลิตเพิ่มเติม อาจทำให้เกิดภาระหนี้สูงโดยไม่ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างแท้จริงนั่นเอง

ดังนั้นกรณีของไทยถ้าดูตอนนี้ยังสามารถบริหารจัดการหนี้สาธารณะภายใต้เพดานเดิมที่ 70% ได้ แต่หากรัฐบาลต้องการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ หรือเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ อาจมีความจำเป็นต้องพิจารณาปรับเพิ่มเพดานหนี้ แต่แน่นอนว่าการจะเพิ่มเพดานหนี้ รัฐบาลต้องมีแผนจัดการหนี้ที่ชัดเจน และเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจเพื่อให้มีรายได้มาชดเชยการกู้ยืม

ที่สำคัญต้องทำให้เกิดสมดุลระหว่างการกระตุ้นเศรษฐกิจและการรักษาเสถียรภาพทางการคลัง และหากรัฐบาลามารถเพิ่มรายได้ผ่านการปฏิรูประบบภาษีหรือเพิ่มศักยภาพการจัดเก็บภาษีก็อาจช่วยลดภาระหนี้ได้

ข้อดีของการขยายเพดานหนี้ เพิ่มสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจ สนับสนุนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน กระตุ้นการจ้างงานและการบริโภค

แต่ข้อเสีย อาจสร้างภาระหนี้ระยะยาว และถ้าการใช้จ่ายไม่มีประสิทธิภาพจะไม่ได้ผลดีอาจนำไปสู่ภาวะเงินเฟ้อ และทำให้ความเชื่อมั่นของนักลงทุนลดลงหากหนี้สูง

มีตัวอย่างให้เห็นว่ามีบางประเทศที่พึ่งพาการกู้เงินอย่างต่อเนื่องโดยไม่มีแผนลดหนี้ อาจเผชิญกับปัญหาการคลังในระยะยาว เช่น อาร์เจนตินา กรีซ เวเนซุเอลา และเมื่อไม่นานมานี้อย่างศรีลังกา

ดังนั้น การขยายเพดานหนี้เป็นเพียง ‘เครื่องมือ’ ไม่ใช่ ‘ทางออก’ รัฐบาลต้องใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนนั่นเอง

[ ทำไมญี่ปุ่นถึงมีหนี้สาธารณะสูงมาก? ]

ข้อมูลจาก IMF และ World Bank ในปี 2024 แสดงให้เห็นว่า 10 ประเทศที่มีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงที่สุด คือ

1.ญี่ปุ่น 249.67%
2.กรีซ 193.3%
3.เลบานอน 175.0%
4.อิตาลี 144.2%
5.โปรตุเกส 121.6%
6.สหรัฐอเมริกา 120.0%
7.สเปน 113.9%
8.ฝรั่งเศส 110.3%
9.ศรีลังกา 105.6%
10.สหราชอาณาจักร 101.2%

กรณีประเทศหนี้สาธารณะอันดับหนึ่งในโลกอย่างญี่ปุ่น แม้จะมีความเป็นห่วงต่อเรื่องนี้กันมาก โดยเฉพาะในกลุ่มคนรุ่นใหม่ที่เงยหน้าดู หนี้สาธารณะของประเทศแล้ว เรียกว่า ‘แบก’ ถึงคนรุ่นหลัง

ส่วนหนึ่งเป็นผลจากนโยบาย Abenomics (2012-2020) ภายใต้รัฐบาลของอดีตนายกรัฐมนตรีชินโซ อาเบะ ญี่ปุ่นได้เพิ่มเพดานหนี้และออกนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งใหญ่ โดยใช้งบประมาณมหาศาลเพื่อสนับสนุน โครงสร้างพื้นฐาน การพัฒนาเทคโนโลยี และสวัสดิการ (มีผู้สูงอายุเพิ่มสูงขึ้นมาก) รวมทั้งใช้มาตรการทางการเงินผ่อนคลาย (Monetary Easing) และ นโยบายดอกเบี้ยต่ำ (Negative Interest Rate Policy) เพื่อกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายและการลงทุน

ทั้งหมดทำไปเพื่อกระตุ้นการจ้างงานและเพิ่มการใช้จ่ายภาคเอกชน แม้ญี่ปุ่นจะหลีกเลี่ยงภาวะเศรษฐกิจถดถอยได้ แต่สิ่งที่ต้องแลกตามมาคือยังคงมีปัญหาหนี้สาธารณะสูง

นอกจากนี้ย้อนไปได้อีกคือ ญี่ปุ่นประสบปัญหาเศรษฐกิจเติบโตต่ำมานานหลายทศวรรษ โดยเฉพาะตั้งแต่ยุค ‘ทศวรรษที่สูญหาย” (The Lost Decade) ในช่วงยุค 90 ซึ่งหลังวิกฤตเศรษฐกิจครั้งนั้น รัฐบาลญี่ปุ่นออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งใหญ่ ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

อีกหนึ่งเคสน่าสนใจคือ ญี่ปุ่นมีค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการสูง เนื่องจากโครงสร้างประชากรสูงวัย รัฐบาลต้องใช้เงินจำนวนมากไปกับระบบบำนาญ และประกันสุขภาพเพื่อดูแลผู้สูงอายุ

ขณะที่ประชากรวัยทำงานลดลง ทำให้จำนวนผู้เสียภาษีลดลง แต่ภาระค่าใช้จ่ายของรัฐบาลสูงขึ้น

ถ้าไปดูงบประมาณด้านสวัสดิการสังคมของญี่ปุ่นในปี 2024 มีสัดส่วนมากกว่า 30% ของงบประมาณทั้งหมด ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ

อย่างไรก็ตามแม้ญี่ปุ่นจะมีหนี้สูง แต่หนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศ (Domestic Debt)
โดยประมาณ 90% ของพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่นถูกถือครองโดยนักลงทุนและธนาคารญี่ปุ่น เช่น ธนาคารกลางญี่ปุ่น (BOJ) และกองทุนบำนาญ ทำให้ญี่ปุ่นสามารถควบคุมต้นทุนดอกเบี้ยของหนี้ได้ และลดความเสี่ยงจากการที่ต่างชาติจะกดดันให้ต้องชำระหนี้คืนเร็วขึ้น

แม้ว่าญี่ปุ่นจะมี อัตราหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงที่สุดในโลก แต่เนื่องจาก เป็นหนี้ที่ถือโดยนักลงทุนในประเทศเป็นหลัก และอัตราดอกเบี้ยต่ำมาก ทำให้ญี่ปุ่นยังสามารถจัดการหนี้ได้โดยไม่มีความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้น

อย่างไรก็ตาม หากเศรษฐกิจญี่ปุ่นยังคงเติบโตช้า และประชากรลดลง อาจทำให้รัฐบาลต้องเผชิญแรงกดดันมากขึ้นในอนาคต โดยเฉพาะภาระสวัสดิการของผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ทั้งหมดนี้คือการเล่าให้เห็นภาพคร่าวๆ ถึงเรื่องราวหนี้สาธารณะว่าประเทศไทยถึงจุดที่จะต้องขยายเพดานหนี้ ‘ชั่วคราว’ แล้วหรือยัง…