การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจคือจุดพลิกเศรษฐกิจไทย คำกล่าวนี้กล่าวอย่างไรก็ถูกต้องเสมอ แต่ทุกคนล้วนทราบดีว่า การปรับโครงสร้างนั้นคืองานใหญ่และไม่ใช่เรื่องง่าย ในขณะเดียวกันก็ต้องเผชิญความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา เช่น โครงสร้างประชากรและแรงงาน โครงสร้างอำนาจและผลประโยชน์

“สังคมไทยมีการเปรียบเปรยงานที่ยากไว้ว่าเหมือนการเข็นครกขึ้นภูเขา แต่การปรับโครงสร้างนั้นเปรียบเสมือนการเข็นภูเขาทั้งลูกและภูเขานั้นเคลื่อนไหวตลอดเวลา” คือคำกล่าวของ ดร.แบ๊งค์ งามอรุณโชติ ผู้อำนวยการสถาบันนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม ผู้จัดสัมมนาเรื่อง “พลิกเศรษฐกิจไทยด้วยนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ : Debate, Design and Details” ร่วมกับ รศ.ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร Associate Professor of Political Economy at the National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS)

ในบริบทนโยบายโลก “นโยบายอุตสาหกรรม” ถูกนำกลับมาพูดถึงอีกครั้ง ประเด็นอย่างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ทุน แรงงาน ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญในการจัดการเศรษฐกิจของทุกประเทศ และยังจะทวีความสำคัญมากขึ้นด้วยในบริบทที่เชื่อว่าแนวโน้มเศรษฐกิจจะซึมยาว (Secular Stagnation) เนื่องจากนโยบายที่เคยเป็นเครื่องมือสำคัญอย่าง “นโยบายการเงินการคลัง” กำลังจะลดพลังลง ดีเบตเรื่องนโยบายอุตสาหกรรมในการจินตนาการถึงประเด็นการสร้างเครื่องยนต์เศรษฐกิจใหม่ (New Growth Engine) หรือการยกระดับการผลิตของประเทศจึงกลับมามีความสำคัญอีกครั้ง

ประเทศไทยในฐานะประเทศกำลังพัฒนาหากไม่ตื่นตัวในประเด็นเหล่านี้ ก็เห็นจะตกที่นั่งลำบากและตามไม่ทันในขบวนโครงสร้างเศรษฐกิจใหม่ งานเสวนานี้จึงจัดขึ้นเพื่อทบทวนการพลิกโครงสร้างเศรษฐกิจไทยและการทำนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ เพื่อพาโครงสร้างเศรษฐกิจไทยไปในทิศทางที่เหมาะสมและดีขึ้น

รศ.ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เริ่มต้นจากข้อเสนอภาพใหญ่ในการจัดการเศรษฐกิจไทยซึ่งมี 3 ประเด็นที่ต้องคำนึงถึงได้แก่

1.ประเทศไทยยังเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจขั้นพื้นฐานไม่สำเร็จ

การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจโดยความหมายพื้นฐาน หมายถึงการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจจากภาคเกษตรไปสู่อุตสาหกรรมและภาคบริการซึ่งเป็นเรื่องปกติที่เกิดขึ้นทั่วโลก แต่สิ่งที่น่าสนใจและแทบจะเรียกได้ว่าเป็น “เส้นทางสากล” คือเมื่อประเทศค่อยๆ เติบโต แรงงานต่างๆ ก็จะอพยพไปอยู่ในภาคอุตสาหกรรมและบริการมากขึ้นเนื่องจากข้อจำกัดในการเติบโตมีต่ำกว่าภาคเกษตร จากกราฟจะเห็นว่า ทุกประเทศร่ำรวยมีจุดร่วมเดียวกันคือการเปลี่ยนกำลังแรงงานจากภาคเกษตรสู่อุตสาหกรรม แต่ที่น่าสนใจคือประเทศไทยกลับเป็นประเทศที่โดดเด่นมาก เพราะจะพบว่าภาคเกษตรไทยมีขนาดใหญ่ (โดยเปรียบเทียบ) แทบจะที่สุดในโลกเมื่อเทียบกับสิ่งที่ควรเป็น ซึ่งหากประเมินตามเกณฑ์เราควรมีกำลังในภาคเกษตรราว 20-25 เปอร์เซนต์ แต่ของไทยกลับอยู่ที่ราวๆ 30 เปอร์เซ็นต์หรือประมาณ 1 ใน 3 ของแรงงานยังอยู่ในภาคเกษตร จึงกล่าวได้ว่า ปมใหญ่เศรษฐกิจไทยคือ “ภาคการเกษตรที่ใหญ่เกินไป”

การมีภาคเกษตรที่ใหญ่เกินไปไม่ได้เป็นปัญหาในตัวมันเอง แต่สิ่งที่เป็นปัญหาใหญ่คือ รายได้ต่อหัวของภาคเกษตรยังคงต่ำมาก ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมาจะเห็นว่า มูลค่าเพิ่มต่อหัวของไทยแทบไม่ขยับเลย จึงพบว่าการอยู่ในภาคเกษตรสะท้อน “ความเหลื่อมล้ำ” ที่แท้จริง เนื่องจากเกษตรกรไทยมีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน (Poverty line) หรือกล่าวได้ว่า คนยากจนในประเทศไทยส่วนใหญ่ยังอยู่ในภาคเกษตร ร้อยละ 30 มีระดับหนี้มากกว่ารายได้ในแต่ละปีของตัวเอง นอกจากนี้ภาคเกษตรยังมีปัญหาอื่นๆ เช่น ปัญหาการขาดแคลนที่ดิน สังคมสูงวัย โดยพบว่าเกษตรกรไทยเปาะบางกว่ากลุ่มเศรษฐกิจอื่นๆ การจะพูดเรื่องการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจใหญ่จึงละเลยปัญหาของภาคเกษตรไปไม่ได้

คำถามต่อมาก็คือว่า แล้วทำไมคนส่วนใหญ่ยังอยู่ในภาคเกษตรทั้งที่รายได้ไม่ดี? จากการศึกษาในมุมของนักมานุษยวิทยาพบว่า ปัจจุบันชาวนาไทยไม่ใช่ชาวนาแบบร้อยเปอร์เซ็นต์ แต่ยังคงภาคเกษตรไว้เพื่อกระจายความเสี่ยงและเพื่อรับการช่วยเหลือจากภาครัฐ ขณะเดียวกันเกษตรกรไทยก็ยังออกไปทำงานนอกภาคเกษตรบางช่วงเวลาด้วย ส่วนในมิติทางการเมือง งานของ Andrew Walker เคยนิยามรูปแบบของชาวนาไทยว่ามีความเป็นชาวนาการเมือง (Thailand’s Political Peasants) เนื่องจากสามารถรวมตัวกันเพื่อต่อรองกับรัฐได้ สิ่งเหล่านี้ก็มีส่วนส่งผลให้ความใหญ่ของภาคเกษตรยังดำรงอยู่ต่อไปและทำให้การปรับโครงสร้างชะลอตัว

หรือหากเรามองตามเศรษฐศาสตร์กระแสหลักก็จะเกิดคำถามว่า เมื่อ Demand ไม่สัมพันธ์กับ Supply การอยู่ในภาคเกษตรไม่ช่วยให้ชีวิตดีขึ้นแล้วทำไมเกษตรกรไทยยังไม่ออกไป จะพบว่าการออกไปนอกภาคเกษตรก็ไม่ได้สร้างความมั่นคงในชีวิตมากขึ้นและไม่มีแรงดึงดูดมากพอที่เกษตรกรจะต้องออกไป ดังนั้นสิ่งที่รัฐต้องทำคือ การสร้างแรงดึงดูดใจที่เพียงพอ จนเกิดทางเลือกที่เกษตรกรสามารถเลือกได้ด้วยตัวเอง

2.เศรษฐกิจไทยยังขาดการเชื่อมต่อกับเครือข่ายการผลิตโลก

การขาดแรงดึงดูดที่เพียงพอ สาเหตุเพราะหน่วยเศรษฐกิจต่างๆ ของไทยขาดการเชื่อมต่อกับการผลิตของโลกอยู่พอสมควร ยกตัวอย่าง ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา อุตสาหกรรมที่ขับเคลื่อนโลกได้แก่ อุตสาหกรรมสมาร์ทโฟน ซึ่งมีมูลค่ามหาศาลและยังสูงขึ้นเรื่อยๆ จนไปแตะกว่า 5 แสนดอลลาร์สหรัฐต่อปี แต่ประเทศไทยตกขบวนไม่สามารถมีส่วนร่วมในตลาดที่ใหญ่ระดับนี้ได้แม้กระทั่งปลายน้ำ ในขณะที่เวียดนามยังเข้าร่วมได้ทันและกำลังพัฒนาความสามารถในการผลิตขึ้นเรื่อยๆ

3.เทคโนแครตกลัวความล้มเหลวและติดกรอบนโยบายแบบเก่า

การจะปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ความคิดในการทำนโยบายเองก็จำเป็นต้องปรับด้วย โดยการยอมรับว่า “อคติเชิงนโยบาย” เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ในทุกอุตสาหกรรมที่รัฐเข้าไปสนับสนุน อย่างไรเสียก็ต้องมีผู้ได้และเสียประโยชน์ในนโยบายนั้นๆ เสมอ แม้กระทั่งนโยบายที่ดูเป็นกลางอย่าง การสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูง ก็ยังให้คุณกับธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับการผลิตตัวรถและระบบรางและให้โทษกับบริษัทผลิตรถยนต์เพราะกำลังเข้ามาแทนที่ แต่จะทำอย่างไรให้เกิดการทำลายล้างอย่างสร้างสรรค์ (Creative Destruction) หรือล้มเหลวอย่างดีที่สุด (Failed Better) เช่นตัวอย่างจากหนังสือ Mission Economy : A Moonshot Guide to Changing Capitalism เขียนโดย Mariana Mazzucato พูดถึงยุคที่สหรัฐฯ ตั้งเป้าว่าจะไปดวงจันทร์ให้ได้ ซึ่งผู้คนส่วนใหญ่จะให้ความสำคัญกับเป้าหมายหรือการไปให้ถึงดวงจันทร์ แต่ขณะเดียวกันระหว่างภารกิจการมุ่งไปสู่ดวงจันทร์ก็นำมาซึ่งการเติบโตของอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องมากมายเช่น อุตสาหกรรมการถนอมอาหาร หูฟังไร้สาย และอุปกรณ์คอมพิวเตอร์เป็นต้น สะท้อนฐานคิดของการออกแบบนโยบายเศรษฐกิจเผื่อความล้มเหลวที่มีเป้าหมายไว้ก่อน ที่ถึงแม้สุดท้ายจะไปไม่ถึงเป้าหมายแต่เราได้อะไรระหว่างทางหรือ “แม้จะไปไม่ถึงดวงจันทร์ ก็ขอให้ได้ดาวสักดวง”

เราจะสร้างแนวร่วมในการเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจพร้อมกับประชาธิปไตยอย่างไร ?

ในเสวนาครั้งนี้ ดร.แบ๊งค์ งามอรุณโชติ ฉายภาพให้เห็นถึงการเปลี่ยนผ่านเศรษฐกิจไทยต้องมาพร้อมกับการมีประชาชนอยู่ในสมการ เพราะโดยปกติรัฐกับทุนเมื่อสามารถสร้างรายได้และมีแนวโน้มดีต่อไปเรื่อยๆ ก็ไม่จำเป็นต้องการเปลี่ยนไปสู่เทคโนโลยีใหม่ที่ต้องอาศัยความเสี่ยง เป็นธรรมดาที่เมื่อไม่มีการกดดันก็ย่อมไม่อยากปรับตัว แม้เราจะบอกว่าที่ผ่านมาเราติดอยู่กับกับดักรายได้ปานกลาง แต่พบว่ากับดักนี้เป็นของประชาชนส่วนใหญ่แต่กลับเป็นสวรรค์ของกลุ่มทุน ตราบใดที่ไม่มีแรงกดดันก็ไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงเพราะย่อมมีคนที่ได้ประโยชน์จากโครงสร้างนี้เสมอ

การสร้างเศรษฐกิจเติบโต โดยทั่วไปจึงเป็นการร่วมมือกันของรัฐกับทุนโดยที่ไม่ได้มีประชาชนหรือภาคแรงงานอยู่ในสมการ ตัวอย่างจากเกาหลีใต้และไต้หวันก็เช่นกันในยุคเร่งรัดการพัฒนาก็เป็นยุคเผด็จการก่อนที่จะเกิดการต่อสู้ การประท้วงของภาคประชาชนเพื่อเรียกร้องให้เกิดการปรับตัว ดังจะเห็นตัวอย่างในยุคขบวนการแรงงานและประชาธิปไตยตั้งแต่ปี 1970 ในสาธารณรัฐเกาหลี นำมาสู่การปรับตัวของรัฐที่ต้องปรับวิธีทำนโยบาย หันไปสนับสนุนสินค้าทุนและเทคโนโลยีที่เข้มข้นขึ้นแทนการใช้แรงงานราคาถูก ในปี 1980 เกาหลีจึงได้เริ่มสร้าง Indigenous technology หรือเทคโนโลยีที่เป็นของตนเอง

ย้อนกลับมาดูที่ประเทศไทยกลับพบว่า เราไม่เกิดภาพแบบนั้นเนื่องจากภาคประชาสังคมและแรงงานถูกกดไว้ค่อนข้างลึก การเคลื่อนไหวจึงทำได้ยาก โดยพบว่าระหว่างปี 1977 ถึง 1993 ค่าจ้างที่แท้จริงของแรงงานนอกภาคเกษตรไทยปรับเพิ่มขึ้นน้อยมากเพียงปีละไม่ถึง 1% เท่านั้น และหากจะกล่าวตามสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักพูดถึงกันอย่างการเพิ่มทักษะ (Reskill) เพื่อทำให้รายได้เพิ่มขึ้น แต่ในเงื่อนไขของประเทศกำลังพัฒนาจะพบว่า เรามีขอจำกัดของการปรับตัวในหลายประเด็น เช่น ประเทศไทยมีการจ้างงานแบบไม่เป็นทางการสูง ในกลุ่มนี้ราวครึ่งหนึ่งเป็นผู้มีรายได้น้อยแต่ต้องทำงานมาก และพบว่าแรงงานนอกระบบเป็นผู้มีรายได้น้อยถึง 80% ทำงานเกิน 50 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ แรงงานไม่มีเวลาพักผ่อนที่เพียงพอ การเพิ่มทักษะ (Reskill) จึงเป็นสิ่งที่เป็นไปได้ยาก

การจะทำนโยบายอุตสาหกรรมให้สำเร็จจึงจำเป็นต้องอาศัย 5 เช็คลิสต์อันได้แก่ 1. ทิศทางที่ชัดเจน (Directionality) และวัดความสำเร็จได้ เช่น เราจะลงเล่นในอุตสาหกรรมใด จะอยู่ในขั้นไหนของห่วงโซ่การผลิต 2. ต้องแตะไปถึงขีดความสามารถของบริษัท (Touched upon firms) จุดไหนที่เรามีความสามารถในการเข้าไปแข่งขัน ถ้าอยากเข้าไปแข่งเราจะแข่งที่จุดไหน 3. มุมมองแบบการไล่กวด (Catching-up view) ยกตัวอย่างเช่น ประเทศไทยบอกว่าจะสนับสนุน Automotive Industry แต่อเมริกาก็ทำมาตรการสนับสนุนในสเกลระดับแสนล้านในสมัยโอบามา เราจะไล่ตามอย่างไร และหากไล่ตามไม่ได้ เราจะหลบหาตลาดเฉพาะทางอย่างไร 4. ต้องมีธรรมาภิบาลที่เหมาะสม (Good governance) และ 5. มีกลไกการกระจายดอกผลของการพัฒนา (Socialized benefits) ให้เกิดความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำ

นอกจาก 5 เช็คลิสต์ที่กล่าวมาแล้ว ยังต้องกลับมาที่เรื่องของการเชื่อมต่อโลกใน 3 การเชื่อมต่อที่รัฐบาลต้องมีส่วนผลักดันคือ

เชื่อมต่อผู้มีศักยภาพสูงทั้งภายในประเทศและระดับโลก
เชื่อมต่อห่วงโซ่มูลค่าโลก
เชื่อมต่อพันธมิตรในภูมิภาค

การออกแบบนโยบายอุตสาหกรรมนั้นเต็มไปด้วยรายละเอียดมากมาย แต่ก็มีความสำคัญ ทั้งการที่รัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซงซึ่งเปรียบเสมือนดาบสองคม ยังไม่รวมถึงมิติเรื่องความเหลื่อมล้ำและการปรับให้เข้ากับบริบทแบบสังคมไทย ซึ่งต้องกลับมาดูเรื่องการปรับโครงสร้างพื้นฐานที่ละเลยอุตสาหกรรมเก่าและภาคเกษตรไปเสียไม่ได้ ดังนั้นจุดเริ่มต้นที่สำคัญที่สุดคือการต้องเริ่มต้นจากโครงสร้างภาคเกษตรสู่ภาคอุตสาหกรรม ในขณะเดียวกันรัฐยังต้องสร้างแรงดึงดูด รวมถึงวิธีคิดเชิงนโยบายที่ออกแบบไว้เผื่อความล้มเหลวที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต